仅是行政违法行为还是已构成刑事犯罪？/吴登伟

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刑事司法改革新探


2001年2月15日 13:47 谭世贵

刑事司法改革是我国司法改革的重要组成部分，在1996年3月八届全国人大四次会议对刑事诉讼法进行修正以后，刑事司法改革如何继续推进，这是值得我们认真思考的一个问题。为此，笔者对以下三个问题作初步探讨，以期抛砖引玉，将刑事司法改革的研究和实践进一步推向深入。
一、侦查权应由行政机关统一行使

各国对刑事案件的侦查，通常都由警察机关进行，如英国、美国等。虽然有的国家，如法国、德国、日本等，其检察机关也拥有刑事侦查权，但大多数案件仍是由警察机关进行侦查的，而且资本主义各国的检察机关隶属于行政系统，一般受司法行政机关的领导和指挥。因此无论是检察机关行使侦查权的国家还是不行使侦查权的国家，其侦查权都由行政机关行使，从而具有行政活动的性质，属于行政权的内容。

我国刑事案件的侦查既具有行政活动性质，又具有法律监督性质。根据刑事诉讼法的规定，公安机关负责危害公共安全罪、破坏社会主义市场经济秩序罪、侵犯公民人身权利罪、侵犯财产罪和妨害社会管理秩序罪等大多数犯罪案件的侦查工作；国家安全机关负责危害国家安全犯罪案件的侦查工作；人民检察院负责国家工作人员贪污贿赂罪、侵犯公民民主权利罪和渎职罪等职务犯罪案件的侦查工作。其中，公安机关和国家安全机关是各级人民政府的职能部门，隶属于行政系统，因而其侦查工作属于行政管理性质；人民检察院是国家法律监督机关，因而其侦查工作属于法律监督性质。这种侦查体制，无论从理论还是实践上看，都有其严重的弊端和缺陷。首先，对刑事案件的侦查，包括收集证据查明犯罪事实和查明犯罪分子等，是控制犯罪的重要工作，而控制犯罪、维护秩序是行政管理的重要任务，因此从控制犯罪的角度来看，对犯罪案件的侦查应由行政机关统一负责，而不宜将其一分为二，一部分由行政机关的有关职能部门负责，另一部分由法律监督机关负责。否则，就会使侦查权的行使出现混乱，不利于对刑事案件的有效侦查和对犯罪的有力控制。例如，人民检察院决定逮捕、拘留的犯罪嫌疑人需由公安机关执行以及人民检察院决定通缉应当逮捕而在逃的犯罪嫌疑人需由公安机关发布通缉令和布置查缉工作，就不利于提高侦查工作的效率，不利于与犯罪行为作斗争。其次，我国刑事诉讼实行分工负责、互相配合、互相制约的原则和人民检察院对刑事诉讼实行法律监督的原则。根据刑事诉讼法的规定，对于公安机关、国家安全机关的侦查活动是否合法，人民检察院有权进行监督，如果发现侦查活动有违法情形的，人民检察院应当通知公安机关或国家安全机关予以纠正；对于侦查人员有刑讯逼供、徇私舞弊等行为，情节严重构成犯罪的，人民检察院应当立案侦查，追究其刑事责任。但是，人民检察院对贪污贿赂和渎职犯罪案件的自行侦查工作却缺乏监督，不受制约。虽然人民检察院内部规定，自侦案件由其反贪污贿赂机构和法纪检察机构负责侦查工作，由其审查逮捕部门和审查起诉部门分别负责审查逮捕和审查起诉，实现了一定程度的制约和监督，但由于人民检察院是一个整体，自侦案件的立案侦查、决定逮捕和提起公诉或不起诉最终均由检察长决定，重大案件由检察委员会讨论决定，因而其内部的制约和监督往往流于形式，难于发挥实际效果。这就产生了“检察机关监督公安机关、国家安全机关的侦查活动，但它自己的侦查活动却不受监督”的奇怪现象。无数事实证明“不受监督的权力必然产生腐败，绝对的权力生产绝对的腐败”。由此可见，人民检察院作为国家法律监督机关行使部分刑事案件的侦查权，实际上缺乏合法性，也不符合我国刑事诉讼的基本原则。再次，在我国的国家机构中，专门从事监督工作的机构除了人民检察院以外，还有政府系统的监察机关和审计机关。其中，监察机关是人民政府行使监察职能的机关，隶属于各级人民政府，依法对行政机关、国家公务员和行政机关任命的其他人员实施监察；审计机关是人民政府行使审计职能的机关，隶属于各级人民政府，依法对行政机关的财政收支以及国家的财政金融机构和企事业组织的财务收支进行审计监督。这三个机构监督的范围基本上都是国家工作人员违法乱纪、失职渎职的行为，但却是“马路警察，各管一段”。例如，按照刑事诉讼法的规定，国家工作人员贪污受贿5000元以上构成犯罪的案件，由人民检察院立案侦查并决定是否提起公诉；而按照国务院发布的《国家行政机关工作人员贪污贿赂行政处分暂行规定》，国家行政机关工作人员贪污受贿5000元以下的属于行政违纪案件，由监察机关调查处理。这显然不利于贪污腐败案件的正确认定和统一处理，而且无法形成合力，对贪污腐败予以重拳出击，相反给贪污腐败分子留下了回旋的余地和可以“各个击破”的条件，从而使查处工作增加了难度，增大了阻力。最后，对行政机关工作人员贪污腐败的案件先由监察机关进行调查，监察机关经过深入调查认定被调查人的行为构成贪污腐败犯罪的，再移送检察机关追究刑事责任。检察机关经审查决定立案后，还必须按照刑事诉讼法的规定进行一系列的侦查活动。这种对同一个案件进行两次调查的做法，是机构重叠、重复劳动的典型例子，无疑会造成国家人财物的极大浪费，不符合节约资源和精简机构的原则。

为有效地解决上述问题，克服上述弊端，我国应对现行的侦查体制进行改革，将侦查权由行政机关（具体为公安机关、国家安全机关）和检察机关共同行使的体制改为由行政机关统一行使的体制。具体设想为：将隶属于检察机关的反贪污贿赂机构及法纪检察机构和行政监察机关合并，组建国家廉政机关（可定名为廉政署，使其与审计署一起成为社会公众易于认同的两大监督机关），专门负责所有贪污腐败和渎职等违法犯罪案件的查处工作。这项改革的好处十分明显：一是行政机关（具体为公安机关、国家安全机关、廉政机关）统一行使侦查权，可以实现对所有犯罪的有效控制，提高犯罪案件的侦查能力和侦查效率。二是人民检察院既对公安机关、国家安全机关的侦查活动是否合法进行监督，也对廉政机关的侦查活动是否合法进行监督，还对人民法院的审判活动是否活动进行监督，从而贯彻以权力制约权力的反腐败原则；同时建立“一府两院”（人民政府、人民检察院和人民法院）在刑事诉讼中分工负责的诉讼机制，由行政机关行使侦查权、人民检察院行使起诉权、人民法院行使审判权，进而更好地贯彻互相配合、互相制约的诉讼原则。三是只设置一个高度权威的廉政机关并将其隶属于政府首脑，这是一些国家和地区反腐败斗争卓有成效的重要措施和基本经验。例如，新加坡设置贪污调查局且隶属于总理领导，我国香港特别行政区设置廉政公署且只对行政长官负责，都对保持公职人员的廉洁和有效查处腐败案件发挥了极其重要的作用。因此我国组建廉政机关，并由它统一负责国家工作人员贪污腐败案件和渎职案件的查处工作，必将彻底改变目前反腐败工作机构重叠、政出多门、各行其是的状况，从而对贪污腐败分子产生巨大的威慑效应，使反腐败工作形成合力，进而有力地预防和查处贪污腐败行为，实现廉政目标。鉴于廉政机关侦查贪污贿赂犯罪的主体是国家工作人员，他们都有一定的身份和权力，有的甚至是实权人物，往往利用职权干扰和影响侦查工作，因此廉政机关应构建垂直管理体制并受国务院总理直接领导，以提高廉政机关的地位和权威，保证侦查工作的顺利进行和反腐败斗争的成效。
二、起诉公开及其程序设计

现代各国从司法公正出发，均将审判公开确立为审判的一项基本原则。我国宪法和刑事诉讼法也对审判公开原则作了明确规定，但起诉公开能否成为起诉的一项基本原则，这在法学界尚无人提及，在法律上也未见规定。笔者认为，公诉案件的起诉应当实行公开原则。其理由是：第一，人民检察院行使国家权力应当公开进行，以接受社会监督。人民检察院既是国家法律监督机关，也是公诉机关，代表国家行使公诉权。我国刑事诉讼法规定，凡需要提起公诉的案件，一律由人民检察院审查决定。经过审查，人民检察院认为犯罪嫌疑人的犯罪事实已经查清，证据确实、充分，依法应当追究刑事责任的，应当作出起诉决定，按照审判管辖的规定，向人民法院提起公诉；对于犯罪嫌疑人有刑事诉讼法第十五条规定的情形之一，或者犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚，或者证据不足，不符合起诉条件的，人民检察院应当或者可以作出不起诉决定。毫无疑问，人民检察院对公诉案件进行审查并决定是否起诉的权力，直接关系到对犯罪行为的有效追诉以及被害人和犯罪嫌疑人的合法权益，因此和其他国家权力的行使一样也应当贯彻公开原则，接受有关国家机关、社会团体和公民个人的监督，以保障公诉权的正当行使，维护当事人的合法权益。第二，人民检察院行使不起诉权力应当公开进行，以充分听取有关机关和当事人的意见。人民检察院提起公诉的案件，由人民法院进行审判，因此公诉权受到审判权的制约，可以最大限度地防止公诉权的滥用；人民检察院决定不起诉的案件，虽然侦查机关可以要求复议和提请复核，被害人可以提出申诉或向法院起诉，被不起诉人也可以提出申诉，但不起诉决定作出后已经发生法律效力，因此侦查机关、被害人和被不起诉人对侦查机关的制约是有限的，特别是在由作出不起诉决定的人民检察院进行复议、复查和上一级人民检察院进行复核的情况下，人民检察院对自己或下一级检察院已作出的不起诉决定往往难以进行有效的复查纠正，从而使犯罪得不到应有追究，被害人和被不起诉人的合法权益得不到充分保护。而实行起诉公开原则，使检察机关在起诉阶段切实听取侦查机关、被害人和被不起诉人的意见，将有助于防止上述情况的发生。第三，人民检察院行使控诉权力应当公开进行，以保障被告人及其辩护人充分行使辩护权。根据修正后的刑事诉讼法的规定，犯罪嫌疑人或被告人在起诉和审判阶段均可以委托辩护人为自己辩护。辩护律师或其他辩护人要为被告人进行充分而有效的辩护，其前提是辩护律师或其他辩护人必须能够全面了解控诉方指控犯罪嫌疑人或被告人犯罪的事实和证据，进而提出有根据的辩护意见。按照刑事诉讼法的规定，在审查起诉阶段，辩护律师和其他辩护人可以到人民检察院查阅、摘抄、复制本案所指控的犯罪事实材料，但由于人民检察院提起公诉时只向人民法院提供证据目录、证人名单和主要证据复印件或照片，因而辩护律师和其他辩护人到人民法院能够查阅、摘抄和复制的有关犯罪事实材料是很少的，大多数犯罪证据材料掌握在检察官的手中，辩护律师和其他辩护人无法查阅、摘抄和复制。在不详细了解案情和不全面掌握证据材料的情况下，辩护律师和其他辩护人显然不可能为犯罪嫌疑人或被告人提出充分而有效的辩护意见，从而宪法和法律赋予犯罪嫌疑人或被告人的辩护权便不可能得到真正的实现。这说明，犯罪嫌疑人或被告人及其辩护人的有效辩护以起诉公开为前提和保障，只有将起诉和起诉证据材料公开，辩护才能做到有根有据，说服力强，否则无异于纸上谈兵，痴人说梦。同时，由于移送审查起诉的公诉案件已经侦查终结，侦查机关已将所有证据收集在案，并抓获了犯罪嫌疑人，查明了犯罪事实，因而案件情况和证据材料的保密状态已经解除，这为起诉公开创造了条件，提供了可能。因此，对公诉案件的起诉实行公开原则不仅十分必要，而且也是完全可能的。

刑事诉讼法对审判公开规定了一系列条件和程序，从而使审判公开成为社会监督审判的主要途径和审判走向公正的重要保障。同样，在将起诉公开确定为一项诉讼原则之后，亦应对公开的条件和程序作出明确规定。具体应当包括：（１）公开的范围。凡是通过侦查收集的证据材料和有关侦查文件如批准逮捕决定书、拘留决定书、通缉决定书、逮捕证、拘留证、搜查证、扣押物品文件清单、讯问笔录、询问笔录、勘验检查笔录、辨认笔录、鉴定结论等，都应当公开，辩护律师可以查阅、摘抄和复制；其他辩护人经许可也可以查阅、摘抄和复制。但立案报告、侦查终结报告、起诉审查报告以及侦查起诉机关有关案件处理的讨论记录除外。（２）公开的阶段。起诉公开应适用于起诉阶段和审判阶段。即犯罪嫌疑人在起诉阶段委托辩护人的，辩护律师或其他辩护人可以到人民检察院查阅、摘抄、复制所有证据材料和侦查文件；被告人在审判阶段委托辩护人的，辩护律师或其他辩护人在开庭前应当有权到人民检察院查阅、摘抄、复制上述材料。这是因为，为防止法官在开庭审判前产生预断和法庭审判走过场，修正后的刑事诉讼法规定人民检察院在提起公诉时只提供证据目录、证人名单和主要证据复印件或者照片，但辩护律师和其他辩护人在人民法院开庭审判前如果只查阅、摘抄、复制这些材料，则显然无法进行充分的辩护准备进而达到有效辩护的目的。因此，为保证辩护律师和其他辩护人充分而有效地行使辩护权，应当允许他们在法院开庭前到人民检察院查阅、摘抄、复制本案所指控的犯罪事实的材料。（３）公开的程序。除允许辩护律师和其他辩护人查阅、摘抄、复制有关案件材料外，还应当在审查起诉阶段建立听证程序。即人民检察院作出不起诉决定之前，应当告知侦查机关、被害人或犯罪嫌疑人有要求举行听证的权利；侦查机关、被害人或犯罪嫌疑人（以下简称权利人）要求听证的，人民检察院应当组织听证。但权利人不承担人民检察院组织听证的费用。听证应依照以下程序组织：权利人要求听证的，应当在人民检察院告知后三日内提出；人民检察院应当在听证的七日前，通知权利人举行听证的时间和地点；除涉及国家秘密和个人隐私外，听证公开举行；听证由人民检察院指定的非本案审查人员主持，权利人认为主持人与本案有直接利害关系的，有权申请回避；权利人可以亲自参加听证，也可以委托辩护人或代理人参加；举行听证时由审查人员提出犯罪嫌疑人是否犯罪的事实、证据和不起诉建议；权利人或其委托的辩护人或代理人进行质证和提出不同意见；听证应当制作笔录，并交权利人审核无误后签字、盖章；听证结束后，人民检察院检察长应当对调查结果进行审查，然后作出是否批准不起诉的决定，重大案件还应当提交检察委员会讨论决定。毫无疑问，建立听证程序，可以使人民检察院在作出不起诉决定之前，充分听取侦查机关、被害人和犯罪嫌疑人及其委托的人的意见，进而作出客观公正的决定，避免侦查机关不必要的申请复议和提请复核以及被害人、被不起诉人不必要的申诉或起诉，同时接受社会监督，防止不起诉权力的滥用。
三、被告人供述与量刑折扣

被告人是刑事诉讼中的中心人物，其承认自己有罪的供述是重要的证据来源之一。在欧洲封建时期，由于实行法定证据制度，被告人的口供被认为是所有证据中最有价值和最完全的证据，是“证据之王”，对案件的判决起着决定性的作用，因此在诉讼中侦查人员和审判人员便千方百计地采取一切手段去获取这种证据，从而刑讯逼供成为封建时期欧洲各国刑事诉讼中普遍采用的方法。在我国长达数千年的封建专制诉讼中，被告人口供也一直被认为是最好的证据，没有被告人口供，一般不能定罪，所谓“断狱必取输服供词”，“罪从供定，犯供最关紧要”；“无供不录案”。唐律中就曾规定，拷讯被告人，“拷满不承，取保放之”。与此相联系，刑讯拷问在我国封建社会中一直是合法的取供手段，历代封建法律对刑讯的条件、刑讯的方法、使用的刑具、用刑的程度等都有明确的规定，逐步形成了一套详尽完备的刑讯制度，同时法外用刑亦司空见惯，手段也倍加残酷。由此，即使是无辜的人在严刑拷问之下，也只有屈打成招，所谓“棰楚之下何求而不得”，从而造成了无数的冤假错案。新中国成立后，由于封建专制思想的影响以及刑讯是获取口供的最简单的方法，因此一部分素质不高的公安司法人员仍然大量使用刑讯方法逼取口供，从而使刑讯逼供现象广泛存在。为杜绝这一野蛮残酷的审讯方法，保障被告人的人身权利和其他合法权益，我国法律、法规作了一系列禁止性和惩罚性的规定。例如，1979年颁布的刑事诉讼法第43条规定：“严禁刑讯逼供和以威胁、引诱、欺骗以及其他非法的方法收集证据。”第46条规定：“对一切案件的判处都要重证据，重调查研究，不轻信口供。只有被告人供述，没有其他证据的，不能认定被告人有罪和处以刑罚；没有被告人供述，证据充分确实的，可以认定被告人有罪和处以刑罚”。同时颁布的刑法第136条规定：“严禁刑讯逼供。国家工作人员对人犯实行刑讯逼供的，处三年以下有期徒刑或者拘役。以肉刑致人伤残的以伤害罪从重论处。”1997年修订的刑法第247条规定：“司法工作人员对犯罪嫌疑人、被告人实行刑讯逼供或者使用暴力逼取证人证言的，处三年以下有期徒刑或者拘役。致人伤残、死亡的，依照本法第二百三十四条、第二百三十二条的规定定罪从重处罚。”最高人民检察院于1997年1月颁布、1998年12月修订的《人民检察院刑事诉讼规则》第265条和最高人民法院于1998年9月颁行的《关于执行〈中华人民共和国刑事诉讼法〉若干问题的解释》第61条均进一步规定，严禁以非法的方法收集证据，凡经查证属实采用刑讯逼供或者威胁、引诱、欺骗等非法的方法取得的证人证言、被害人陈述、犯罪嫌疑人或被告人供述，不能作为指控犯罪或定案的根据。应当肯定，我国刑法、刑事诉讼法对刑讯逼供的一系列禁止性和惩罚性规定以及司法解释对刑讯逼供等非法方法获取的被告人供述作出排除性规定，对于防止刑讯逼供的发生起到了十分重要的作用甚至有着”釜底抽薪“的效果。但同时也应当看到，上述规定只是遏制刑讯逼供现象发生的一些消极办法，而且成本过高，因此随着社会的文明与进步，应当寻找一种既能避免刑讯逼供现象的发生，同时又能降低诉讼成本和提高诉讼效率的积极方法。笔者经反复思考，认为对如实交待罪行的被告人实行量刑折扣就是这样一种办法。具体做法是：对于如实交待罪行的被告人，人民法院结合其他证据认定其行为构成犯罪的，在量刑时应当给予折扣。例如，按照犯罪分子所犯罪行本应判处死刑立即执行、死刑缓期两年执行、无期徒刑、有期徒刑或拘役，但由于该犯罪分子在侦查、起诉、审判过程中均如实交待了自己所犯的罪行，因此人民法院在量刑时应分别折扣为死刑缓期两年执行、无期徒刑、二十年有期徒刑或者按70-80%的比例将所判处的有期徒刑或拘役予以折扣，并按折扣后的刑期执行刑罚；如果犯罪分子有自首、立功等其他可以或者应当从轻、减轻或免除刑罚情节的，应在进行量刑折扣后再予以从轻、减轻或免除刑罚。由于量刑折扣的根据是被告人如实交待罪行，因此诉讼程序上，在侦查阶段犯罪嫌疑人应当在第一次讯问中即如实交待自己的罪行，且犯罪嫌疑人供述后侦查人员仍应调查收集其他证据，以证明犯罪嫌疑人的犯罪行为；在起诉阶段犯罪嫌疑人应继续向检察人员如实交待自己的罪行，如果犯罪嫌疑人此时翻供的，则不适用量刑折扣规定；在审判阶段，法庭调查开始被告人即全部承认指控的犯罪事实的，则法庭调查仍应进行，以查明犯罪事实，但法庭辩论可以不再进行。如果被告人承认所指控的犯罪事实，但不同意所指控的罪名的，则可以进行辩论，而且不影响量刑折扣的适用。

“折扣”是一个经济学概念，将其应用于刑事诉讼领域，对于降低诉讼成本和提高诉讼效率，促进诉讼变革必将产生广泛而深远的意义，而且对于解决一些长期存在的问题也必将发挥积极的作用。首先，有利于“坦白从宽”政策的法定化，并使其得到真正的贯彻执行。我国长期以来实行“坦白从宽、抗拒从严”的刑事政策，但由于刑法没有将“坦白交待”规定为从轻或减轻处罚的情节，以致人民法院在具体量刑时由于无法可依和被告人交待越多罪行越重的实际情况，因而发生了“坦白从宽，牢底坐穿”、“抗拒从严，回家过年”的不正常现象。而实行量刑折扣制度，对于如实交待罪行的犯罪分子就应当依法减轻其刑罚，这无疑有利于促使犯罪分子走“坦白交待、悔过自新”的道路，使“坦白从宽”的政策得到切实的贯彻执行。其次，有利于从根本上消除刑讯逼供这一野蛮行径。实行量刑折扣制度，犯罪嫌疑人在被逮捕、拘留、拘传或传唤到案后就会面临这样的选择：如果自己犯了罪并如实交待罪行，那么在法院量刑时就可以得到折扣待遇；但如果拒不认罪而侦查机关最终收集到充分证据证明其有罪的，便得不到折扣待遇。权衡利弊，绝大多数确实犯了罪的人必然会作出交待罪行以得到量刑折扣的选择。这样一来，侦查人员也就无需再依赖刑讯手段获取口供了，这必将从根本上解决刑讯逼供这一老大难问题。再次，有利于降低诉讼成本，提高诉讼效率。由于实行量刑折扣，可以使大多数确实犯了罪的犯罪嫌疑人如实交待罪行，因而长期以来所存在的对犯罪嫌疑人进行耐心教育、反复审讯的问题就可以迎刃而解，而犯罪嫌疑人一开始就如实交待罪行，无疑有利于侦查人员及时获取赃款赃物和收集其他证据，从而有力地证实犯罪，这必将减少侦查人员对犯罪嫌疑人进行讯问的时间和次数以及收集证据的人财物耗费，降低侦查成本，提高破案率。同样，被告人在法庭上如实承认所指控的罪行，亦有利于缩短法庭审判的时间，节省法庭审判的开支，提高法庭审判的效率。第四，有利于减轻司法人员的心理负担，使司法人员少犯错误或不犯错误。虽然我国刑事诉讼法规定：“没有被告人供述，证据充分确实的，可以认定被告人有罪和处以刑罚”，但司法实践中，犯罪嫌疑人、被告人拒不交待罪行而定案处理的情况将使司法人员在心理上感到很不踏实，有的甚至生产沉重的思想负担和心理压力，以致少数司法人员特别是侦查人员在这种心理压力下自觉不自觉地犯下刑讯逼供的错误乃至构成违法犯罪行为，受到法律制裁。而实行量刑折扣制度，由于犯罪分子如实交待罪行，就可以避免上述情况的发生，使司法人员少犯错误或不犯错误。第五，可以控制死刑的适用，为逐步减少乃至最终废除死刑创造条件。死刑是一种最严厉的刑罚，目前多数国家废除了死刑或者将死刑限制适用于少数几种暴力犯罪。我国刑法规定可以判处死刑的罪名达六十多种，从而使我国成为世界上适用死刑最多的国家之一，这与限制或者废除死刑的国际刑法发展趋势不相一致。而实行量刑折扣制度，由于大部分罪行极其严重罪该判处死刑的犯罪分子如实交待罪行而获得判处死刑缓期两年执行的量刑折扣，或者由于大部分罪该判处死刑缓期二年执行的犯罪分子如实交待罪行而获得判处无期徒刑的量刑折扣，因此实际适用死刑的数量将大为减少，从而符合刑法发展的世界性趋势，有利于我国法制的文明和进步。第六，可以减轻国家关押罪犯的负担，并且有利于对罪犯的改造。实行量刑折扣制度，犯罪分子由于如实交待罪行而受到减轻处罚，所判刑罚比法定刑罚有较大幅度的减少，这无疑可以减轻国家关押罪犯的负担并减少对罪犯进行劳动改造的开支。同时切实兑现“坦白从宽”的政策，亦将减少罪犯的对抗情绪，有利于犯罪分子认识到自己行为的危害性，进而改过自新，重新做人，实现刑罚的目的。

应当指出，量刑折扣与美国的辩诉交易有着根本的区别。所谓辩诉交易，又称辩诉谈判或辩诉协议，是指检察官为使被告人认罪，以减少控诉罪行、减轻控诉罪名或刑罚为条件，与被告人（一般通过律师）在法庭外进行谈判并达成有关协议，然后提交法庭审判的行为。如果法院接受此项协议，就依据双方商定的罪名和刑罚判决，该起刑事案件遂可不经过正当程序而告终结。近年来美国百分之九十以上的刑事案件是通过辩诉交易处理结案的。因此可见，辩诉交易主要是因为美国的刑事案件数量众多按普通程序无法及时有效解决而出现的，但由于在辩诉交易中，检察官和辩护律师双方就定罪量刑问题可以讨价还价，因而破坏了法律权威，违背了法治原则。而量刑折扣给予如实交待罪行的犯罪分子减轻刑罚处理是依据法律规定作出的，不涉及到定罪问题，而且要求被告人从侦查到审判阶段，必须从始至终如实交待自己所犯的罪行。换言之，法官给予被告人量刑折扣待遇必须根据被告人如实交待罪行这一事实，而不能与被告人及其辩护人进行讨价还价。因此，量刑折扣并不违背法治原则，恰恰相反，它有利于消除刑讯逼供等违法现象，可以提高诉讼效率，减少司法资源的浪费，因而从本质上讲它是法治社会的一种内在要求，应当在法治社会中占有一席之地。


国家发展和改革委员会


发改工业[2006]1350号


国家发展改革委关于加强煤化工项目建设管理促进产业健康发展的通知



国土资源部、环保总局、中国人民银行、各省、自治区、直辖市，计划单列市发展改革委、经贸委（经委）：
我国石油、天然气资源短缺，煤炭资源相对丰富。发展煤化工产业，有利于推动石油替代战略的实施，满足经济社会发展的需要。为统筹规划、合理布局、科学引导和规范煤化工产业的发展，现将有关事项通知如下：
一、当前煤化工产业发展需要认真把握的几个问题
煤化工产业包括煤焦化、煤气化、煤液化和电石等产品。经过几十年的努力，我国煤化工产业取得长足的发展。2005年我国生产焦炭23282万吨，电石895万吨，煤制化肥约2500万吨（折纯），煤制甲醇约350万吨，均位居世界前列。煤化工产业的发展对于缓解我国石油、天然气等优质能源供求矛盾，促进钢铁、化工、轻工和农业的发展，发挥了重要的作用。因此，加快煤化工产业发展是必要的。
煤化工产业的发展对煤炭资源、水资源、生态、环境、技术、资金和社会配套条件要求较高。近一时期，煤化工产业在快速发展的同时，也出现了令人担忧的问题。一些地方不顾资源、生态、环境等方面的承载能力，出现了盲目规划、竞相建设煤化工项目的苗头，对经济社会持续、健康、稳步发展将产生潜在的负面影响。
（一）电石和焦炭等传统煤化工产品产能严重过剩。2004年以来，通过加大宏观调控力度，电石和焦炭等高能耗行业盲目发展的势头得到初步抑制，但产能增长的势头并未得到完全遏制。2005年底我国电石生产能力是当年产量的2倍。焦炭生产能力高出国内市场需求7000多万吨。今年1-5月电石和焦炭产量同比仍分别增长33.9%和24.2%。焦炭价格已较大幅度下跌。根据各地在建和拟建项目情况及未来市场需求预测，2010年电石和焦炭产能仍将大大高于市场需求。同时现有电石和焦炭生产能力中，很多属于不符合环保要求，无付产品回收装置，污染严重的小电石、小焦炭。
（二）受石油价格不断上涨、高位运行的拉动，煤制甲醇、二甲醚等石油替代产品盲目发展的势头逐渐显现。2005年我国甲醇产量536万吨。据不完全统计，目前在建甲醇规模已接近900万吨，拟建和规划产能还有千万吨以上。这些项目若全部付诸实施，一旦甲醇后加工生产技术和应用市场开发滞后，势必造成产能大量过剩。煤制油品和烯烃尚处在工业化试验和示范阶段，还存在技术和工程放大风险。一些地方不顾客观条件，纷纷规划建设煤制油品和烯烃项目，目前开工建设的十几万吨规模的煤制油、煤制烯烃装置多数不够经济规模，技术不够成熟。建成后将类似小炼油、小乙烯属于淘汰之列，且这类装置投资巨大，动辄几十亿，具有较大投资风险。
（三）以牺牲资源为代价，片面追求产业发展速度。一些地区为加快地方经济发展，以资源为手段，大举招商引资，资源配置和开发利用不合理。个别企业以建设煤化工项目之名，行圈占和攫取资源之实，大肆套取煤炭资源。有些地区煤化工产业刚刚起步，现有煤炭资源就被瓜分殆尽。
上述问题对煤化工产业，对经济社会持续、稳定、健康发展均产生了不利的影响。具体是：
（一）持续增加的电石和焦炭过剩产能，不仅造成社会资本大量闲置，产业发展大起大落，而且引发企业间恶性竞争，导致产品价格大幅下滑，经营风险显著上升。今年年初我国焦炭出口价格仅相当于2004年的一半，造成较大经济损失。
（二）水资源是煤化工产业发展的重要制约因素，也是我国经济社会发展的制约因素之一。我国水资源远低于世界平均水平。主要煤炭产地人均水资源占有量和单位国土面积水资源保有量仅为全国水平的1/10。大型煤化工项目年用水量通常高达几千万立方米，吨产品耗水在十吨以上，相当于一些地区十几万人口的水资源占有量或100多平方公里国土面积的水资源保有量。一些地区大规模超前规划煤化工项目，一方面有可能形成产能过剩的局面，另一方面会打破本地区脆弱的水资源平衡，直接影响当地经济社会平稳发展和生态环境保护。同时仓促上马尚未实现大规模工业化的煤制油品和烯烃项目，不仅投资风险较大，也给产业健康发展埋下了隐患。
（三）我国煤炭资源比较丰富，但优质、清洁和炼焦煤资源相对较少。煤炭工业承担着支撑经济社会发展的重任。短时间、高强度、大规模占用煤炭资源发展煤化工产业，既影响电力等行业的平稳发展，也加速了煤炭资源消耗，不利于煤炭工业可持续发展。
鉴于上述情况，各地区、各部门特别是主要煤炭生产省要高度重视煤化工产业发展工作，深刻认识盲目发展的危害性，认清形势、准确把握产业发展方向。用科学发展观统领产业发展全局，综合平衡各方面因素，深入开展科学论证，广泛听取各方面意见，正确处理产业发展速度、规模与资源、生态环境承受能力的关系，谨慎决策煤化工项目的建设，努力实现经济社会和谐发展。国土资源、环境保护、银行也要严把准入关，防范贷款风险。
二、“十一五”煤化工产业发展方向
煤化工产业是技术、资金密集型产业，涉及面广，工程建设复杂，实施难度大。煤化工产业又是新兴产业，产业发展中还存在诸多不确定因素和风险。“十一五”期间，煤化工产业要以贯彻落实科学发展观，建立和谐社会为宗旨；以保障国家石油供应安全，满足国内市场需求为出发点，科学规划，合理布局；统筹兼顾资源产地经济发展，环境容量。在有条件的地区适当加快以石油替代产品为重点的煤化工产业的发展；按照上下游一体化发展思路，建设规模化煤化工产业基地；树立循环经济的理念，优化配置生产要素，努力实现经济社会、生态环境和资源的协调发展。
坚持控制产能总量，淘汰落后工艺，合理利用资源，减少环境污染，促进联合重组的原则，加快焦炭和电石行业结构调整。积极采用先进煤气化技术改造以间歇气化技术为主的化肥行业，减少环境污染，推动产业发展和技术升级。以民用燃料和油品市场为导向，支持有条件的地区，采用先进煤气化技术和二步法二甲醚合成技术，建设大型甲醇和二甲醚生产基地，认真做好新型民用燃料和车用燃料使用试验和示范工作。稳步推进工业化试验和示范工程的建设，加快煤制油品和烯烃产业化步伐，适时启动大型煤制油品和烯烃工程的建设。
三、进一步加强产业发展管理
发展煤化工产业对于实施石油替代战略具有十分重要的意义。各地区、各部门要从全局的高度、长远的角度，加强产业发展管理，努力营造和谐发展环境，着力做好以下工作：
（一）产业规划。煤化工产业涉及国民经济众多部门。国家将制定煤化工产业发展规划。各地区要结合当地实际，按照科学发展观的要求，认真做好煤化工产业区域发展规划的编制工作，加强产业发展引导。在规划编制完成并得到国家发展改革部门确认之前，暂停核准或备案煤化工项目。对于煤炭液化项目，在国家煤炭液化发展规划编制完成前，各级投资主管部门应暂停煤炭液化项目核准。
（二）产业布局。我国煤炭资源分布相对集中，消费市场分布较广。为促进煤炭产销区域平衡，鼓励煤炭资源接续区煤化工产业发展，适度安排供煤区煤化工项目的建设，限制调入区煤化工产业的发展（以本地高硫煤或劣质煤为原料的项目，以及二次加工项目除外）。
（三）发展重点。根据国民经济发展和市场供求情况，为满足农业生产需要，缓解石油供求矛盾，扭转相关高耗能产品供过于求的局面，鼓励发展煤制化肥等产品；稳步发展煤制油品、甲醇、二甲醚、烯烃等石油替代产品，其中煤炭液化尚处于示范阶段，应在取得成功后再推广；规范发展电石、焦炭等高耗能产品。按照国发[2006]11号文的要求，没有完成焦炭和电石行业清理整顿工作的省、自治区、直辖市，停止核准或备案焦炭和电石项目。
（四）煤炭使用。煤化工产业是煤炭深加工产业。煤化工产业的发展必须统筹兼顾煤炭工业可持续发展和相关产业对煤炭的需要。国家实行煤炭资源分类使用和优化配置政策。炼焦煤（包括气煤、肥煤、焦煤、瘦煤）优先用于煤焦化工业，褐煤和煤化程度较低的烟煤优先用于煤液化工业，优质和清洁煤炭资源优先用作发电、民用和工业炉窑的燃料，高硫煤等劣质煤主要用于煤气化工业。无烟块煤优先用于化肥工业。
（五）水资源平衡。除云南、贵州等地外，我国煤炭资源与水资源呈逆向分布。大部分煤化工产品耗水量较大。煤化工产业发展应“量水而行”，严禁挤占生活用水和农业用水发展煤化工产业。严格控制缺水地区煤气化和煤液化项目的建设。限制高耗水工艺和装备的应用，鼓励采用节水型工艺，大力提倡废水、中水、矿井水回用等煤化工技术。
（六）运输安全。我国煤炭资源主要分布在中西部地区，煤化工产品主要消费在东部沿海地区，产销区域分割。大部分液态或气态煤化工产品具有毒性或易燃易爆的性质。煤化工项目必须具有较高的产品安全运输保障。对不具备运输条件的煤化工项目应不予核准或备案。
（七）环境保护。我国煤炭资源主要分布在生态环境比较脆弱的地区。煤化工产业对生态环境影响较大，生产过程要排出相当数量的废渣、废水和废气。按照发展循环经济，建立和谐社会的要求，煤化工项目必须达到废弃物减量化、资源化和无害化标准。对不能实现废弃物综合利用和无害化处理的煤化工项目应不予核准或备案。
（八）技术政策。各地区要加大结构调整力度，促进产业优化升级。严格执行焦炭和电石行业准入条件等产业政策。禁止核准或备案不符合行业准入条件的焦炭项目和电石项目，以及采用固定床间歇气化和直流冷却技术的煤气化项目。煤化工项目各项消耗指标必须达到国家（行业）标准或强制性规范要求。鼓励企业采用拥有自主知识产权的先进技术。一般不应批准年产规模在300万吨以下的煤制油项目，100万吨以下的甲醇和二甲醚项目，60万吨以下的煤制烯烃项目。
（九）项目管理。加强项目建设管理，从严审核煤化工项目。按照《国务院投资体制改革决定》的精神，对煤制油、煤制烯烃和外商投资煤化工项目，按照有关规定严格实行核准制；严禁化整为零，违规审批，或将核准权限逐级下放。对实行备案的煤化工项目，各地区要按照省级人民政府制定的实施办法严把项目审核关。
（十）风险防范。煤化工产业具有规模化、大型化、一体化、基地化的特征；技术含量高，投资强度大；对项目业主实力和社会依托条件要求较高。我国煤炭资源主要分布在经济社会发展水平相对较低的中西部地区，依托条件相对较差。发展煤化工产业不仅要树立牢固的风险防范意识，更要有较强的风险防范能力。对于业主实力较弱的煤化工项目应慎重核准和备案。
各级发展改革部门要按照通知精神，认真做好煤化工产业发展和项目审核工作，同时对拟建和在建项目进行清理，抓紧整改。国土资源、环境保护、金融信贷等部门可依此开展项目审核工作。


中华人民共和国国家发展和改革委员会
二〇〇六年七月七日