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人民监督员制度的基本特征

钟 黎 明


人民监督员制度，是按照有关规定产生的人民监督员，代表人民群众，依照宪法赋予的权利，独立地对检察机关部分案件行使监督权，以促进公正执法的一项民主监督程序。在实践中，该制度形成了自身的基本特征，即监督性质的民主性、监督机制的独立性、监督功能的预防性、监督手段的直接性、监督方式的多样性。这些特征使该制度区别于其它的监督（如党委的监督、人大的监督、政协的监督、舆论的监督等），彰显出独特的自身价值和法制功能。
一、监督性质的民主性是人民监督员制度的本质特征
人民监督员制度是人民群众通过人民监督员对检察机关直接行使监督权的新途径，体现了人民群众当家作主的精神，其制度来源于我国宪法确立的社会主义民主集中制。民主集中制是宪法规定的国家机关组织活动原则，反映了我国人民代表大会制度下人民与国家、国家机关间（包括上下级国家机关间）的关系。民主集中制也是检察机关组织活动的原则，因此，民主集中制也就成为，确立反映人民群众与检察机关关系的人民监督员制度的法律依据之一。人民监督员制度在我国监督体系中，属于民主监督的范畴。这种监督的民主性，首先体现在人民监督员是代表人民群众对检察工作的监督。虽然现行法律上还未明确规定人民监督员制度，但是我们可以从《宪法》第二条“中华人民共和国的一切权力属于人民”、“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”和第二十七条“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务”的规定，找到实行这项民主监督制度的法律依据。其次，在制度的设计上也体现了民主性的本质特征。一是以会议的形式对监督案件进行评议；二是人民监督员评议案件实行票决制，表决意见以多数票为准；三是每次会议推选一名主持人，轮流主持；四是少数意见也一并记录在案，供检察长和检委会审查。再次，民主性还体现在人民监督员组成的广泛性上。人民监督员经过机关、团体、企事业单位推荐，来自不同的岗位，不同的阶层，有着不同的身份，具有广泛的代表性。正因人民监督员制度的民主性，使得这项制度赢得了社会公信力，得到了社会各界的认可。
人民监督员的民主监督与人大的监督不同。人大的监督是权力监督，人大及其常委会对监督对象行使监督权时，所作出的决议、决定具有强制性，被监督对象必须执行。人民监督员的监督意见不具有强制性。人民监督员的民主监督与政协的监督不同。民主监督不是政协监督的专用名词，政协的民主监督是指民主党派的监督，其监督的主体是民主党派。而人民监督员的民主监督是指人民群众的监督，监督的主体是广大人民群 众。
二、监督机制的独立性是人民监督员制度的程序特征
人民监督员制度的建立，是现行检察制度基本框架内的一项制度创新，“新”就新在其自身机制的独立性。主要体现在五个方面：一是程序设计上的独立性。它是检察机关办案过程中的一个独立环节，既不影响检察权的独立行使，又不与检察机关内部监督或其它监督机制混同，是一种独立的程序性监督。二是监督运行方式的独立性。（1）人民监督员评议案件时，案件承办检察官只介绍案情和适用法律的情况，不参加评议案件；（2）检察机关的其它人员，除担任记录的工作人员外，也不参加旁听；（3）人民监督员评议案件独立发表意见。三是人民监督员地位的独立性。人民监督员不依附于任何单位或组织，站在客观公正的立场上独立评议案件。既不站在当事人一边，也不站在检察机关一边。四是表决结果的独立性。评议表决意见直接送检察长审查或进入检委会，不需其它环节的审批。五是人民监督员身份的独立性，可以以监督员名义应邀列席检委会或参加有关执法检查。六是监督形式具有独立性，是来自检察机关以外的外部监督。
当然，我们还应看到，人民监督员制度的独立性不是绝对的，而是相对的。其相对性体现在：第一，人民监督员制度不能脱离检察制度框架而单独存在。第二，人民监督员的监督评议意见不是一经作出就生效，它必须接受检察长及检委会的审查采纳后，才产生法律意义上的效力。第三，监督范围是有限的、相对的。主要是对检察机关自侦案件中的三类案件（不服逮捕决定、拟撤销案件、拟不起诉案件）实施监督，而不是对检察机关所有案件的监督。第四，监督权的行使是有限的。对应当监督的案件，也不是介入案件的立案、侦察全过程，而是对案件处理意见作程序性的监督。第五，检委会可以否决人民监督员的表决意见。综上，也可以把独立性表达为相对独立性。
三、监督功能的预防性是人民监督员制度的价值特征
人民监督员制度的价值主要体现在其预防功能上。所谓预防功能，是指人民监督员依照人民监督员制度的规定，对一些可能出现的滥用职权的行为和违法后果，提前实施程序监督和事中监督，从而有效地防止权利滥用的情况和违法后果的发生，以促进检察机关公正执法。其它监督往往是事后监督，是对既成事实的违法状态和行为进行的监督。就其监督的对象来讲，已不具有预防功能。人民监督员制度的预防性应是创立这项制度的立法意图和实施这项制度的终极目的。当然，这种预防功能是一种制度上的预防，不能简单地作为评价、衡量检察工作好坏的标准。就具体的个案而言，人民监督员监督评议的意见，仅对案件的处理产生影响，而不是评价检察官能力的依据。因为不同人，不同的法律水平，不同的角度，对同一案件作出不同的看法和结论，是极正常的，也是工作职责所允许的。即使被人民监督员会议否决的拟办意见，也不能得出拟办意见是滥用职权的结论。否则案件承办检察官将不会冒这个风险，大胆提出自己的意见，从而回避这个监督程序，这样的结果显然有违该制度创设本意（如果有证据证明确有滥用职权的事实存在，属另一法律关系，应由其它监督程序监督，比如人事监督程序或检委会监督程序去处理）。
人民监督员制度的预防功能是相对独立性存在的必要条件，相对独立性又是其价值和功能得以发挥的重要保障，二者缺一不可。我们可以从美国的陪审团制度和我国的陪审员制度相比较，来认识相对独立性对其制度功能作用的影响。尽管这两种制度都有各自的优势和特点，但不可否认，陪审团制度比陪审员制度对司法审判结果的影响更大。其根本原因就在于陪审团在司法程序中具有相对独立性。在有陪审团审理的案件中，案件事实和犯罪是否成立，由陪审团决定。法官只解决程序和法律适用（包括量刑）问题。二者相互独立，相互制约，共同完成了对案件的审理，同时又独立显现了各自的作用。有陪审员参加审理的案件，陪审员是合议庭组成人员，陪审员不但可以对案件事实，而且可以对法律适用发表评判意见，对案件具有表决权。但是，其表决意见与合议庭多数意见一致时，才能决定审判结果。其作用已溶合在法官的审判权之中，你中有我，我中有你。陪审员制度的作用不能独立的显现出来，其价值与功能很大程度上起象征性作用。通过比较我们看出，一项制度在实践中能发挥多大程度的功能作用，其相对独立性特征起了决定性因素。新创设的人民监督员制度，显然吸收了其它制度的成功经验，结合我国法制建设的实际，形成了自己的特色。
四、监督手段的直接性是人民监督员制度的权利特征
所谓直接性，就是指监督手段直接对监督对象发生监督作用。其它监督机制大多是“事后监督”，其作用往往要由监督对象自己启动内部的审查、决定程序，才使监督发生作用，具有间接性。人民监督员对案件的监督，直接参与在办案过程之中，是典型的“事中监督”。监督意见直接启动检委会和上级检察机关的审查程序而起作用；人民监督员还可以直接向承办案件的检察官了解案情和法律运用的情况，有权了解案件的证据材料；可以直接对案件进行评议，提出自己的处理意见，甚至否决案件的拟办意见。这种带“刚性”的监督，弥补了民主监督往往是事后监督的不足，使民主监督提前介入到办案过程之中，对案件产生实质性的影响。监督手段的直接性，也使这种外部监督有了“权威性”，有了“权利”的特征。有权利就有压力，人民监督员的监督客观上，也给承办案件的检察官带来了一定的外部压力。一是时间压力，在刑诉法规定的办案期限内，承办检察官要提前将案件送人民监督员进行监督。二是工作压力，承办检察官要将材料准备更充分，用语准确，具有说服“外行”的能力，因为没有人喜欢自己的意见被否决。三是思想压力，促使案件承办检察官提高自己的廉洁意识、证据意识、程序意识、接受监督意识。所以，案件承办检察官会更加注重案件质量，公正执法，从而使人民监督员制度对检察权的行使起到约束和制约的实效。
五、监督方式的多样性是人民监督员制度的职能特征
人民监督员制度赋予人民监督员多种监督职能，其中对检察机关“三类”案件的监督，是最主要的一种职能。同时，人民监督员还具有应邀参加执法检查、调查和听证会；应邀列席检委会；对发现问题提出批评、建议；转交人民群众投诉、控告等职能。这些职能是通过多种多样的监督方式来实现的。1、从监督介入阶段性来看，有事前监督（如执法检查）、事中监督（评议案件、列席检委会等）、事后监督（如批评、建议）。2、从监督的手段来看，即有直接监督，又有间接监督。3、从监督的力度来看，即有刚性（提出否决性意见）的监督，又有柔性（提出建议性意见）的监督。4、从监督的主体来看，即可以以集体的方式（监督员会议）进行监督，又可以以监督员个人身份进行监督。从这些监督方式的多样性可以看出，新创设的这项监督制度，既吸取了其它监督制度的长处，又避免了其短处。在监督过程中，人民监督员能够针对不同的监督事项行使不同的监督职能，使这项制度既有可操作性又有灵活性，充分体现出这项外部监督制度的优越性和职能特征，从而发挥出良好的法制效果。
综上所述，人民监督员制度的建立，是检察机关深化外部监督机制的创新，是现行检察制度中增设的一种民主监督程序，对促进检察机关公正执法，限制权利滥用有着不可替代的积极作用。应当及时总结实践经验，尽快启动立法程序，使该制度法律化，推动我国检察制度的发展。


国家广播电影电视总局 商务部 文化部


国家广播电影电视总局令

第21号


《外商投资电影院暂行规定》经2003年9月28日国家广播电影电视总局局务会议通过，并经中华人民共和国商务部、文化部同意，现予发布，自2004年1月1日起施行。

国家广播电影电视总局局长：徐光春

中华人民共和国商务部部长：吕福源

中华人民共和国文化部部长：孙家正

二○○三年十一月二十五日



外商投资电影院暂行规定


第一条 为适应改革开放的需要，吸收境外资金、引进先进技术和设备，促进我国电影业的繁荣发展，根据《中华人民共和国中外合资经营企业法》、《中华人民共和国中外合作经营企业法》、《电影管理条例》等有关法律、法规，制定本规定。

第二条 本规定适用于外国的公司、企业和其他经济组织或个人（以下简称合营外方）按照平等互利的原则，经中国政府批准，同中国境内的公司、企业（以下简称合营中方）设立中外合资、合作企业，新建、改造电影院，从事电影放映业务。

第三条 外商不得设立独资电影院，不得组建电影院线公司。

第四条 外商投资电影院应当符合以下条件：

（一）符合当地文化设施的布局与规划；

（二）注册资本不少于600万元人民币；

（三）有固定的营业（放映）场所；

（四）中外合资电影院，合营中方在注册资本中的投资比例不得低于51%；对全国试点城市：北京、上海、广州、成都、西安、武汉、南京市中外合资电影院，合营外方在注册资本中的投资比例最高不得超过75%；

（五）合资、合作期限不超过30年；

（六）符合中国有关法律、法规及有关规定。

第五条 合营中方若以国有资产（现金投资除外）参与投资，应按国有资产管理的有关规定履行相关手续。

第六条 设立外商投资电影院依下列程序报批：

（一）合营中方须向所在地省级商务行政部门提出申请，提交以下材料：

1.设立外商投资电影院项目申请书；

2.合营中方的法人资格证明材料、影院土地使用权的有关材料、银行资信证明；

3.合营外方的资格证明材料、银行资信证明、会计师事务所出具的财务状况证明材料；

4.工商行政部门出具的外商投资电影院名称预核准通知书；

　5.可行性研究报告、合同、章程；

　6.法律、法规和审批机构要求提供的其他材料。

（二）所在地省级商务行政部门在征得省级电影行政部门同意后，依照国家有关外商投资的法律、法规进行审批，报商务部、国家广播电影电视总局、文化部备案。对批准设立的外商投资企业颁发《外商投资企业批准证书》。

（三）获批准设立的外商投资电影院，应自收到《外商投资企业批准证书》之日起一个月内，持《外商投资企业批准证书》到省级工商行政部门办理注册登记手续。

（四）外商投资电影院完成建设、改造任务后，经有关部门验收合格，持《外商投资企业批准证书》、《营业执照》向省级电影行政部门申领《电影放映经营许可证》，方可从事电影放映业务。

第七条 已设立的外商投资电影院变更股权及投资额时，应按本规定第六条的程序办理。

第八条 外商投资电影院必须遵守国家有关法律、法规，依照《电影管理条例》从事经营活动，接受中国政府有关部门的监督和管理，放映的影片必须持有国家广播电影电视总局颁发的《电影片公映许可证》，不准放映走私、盗版电影，不得从事营业性的录像、VCD、DVD的放映。

　第九条 外商投资电影院附属从事其他娱乐服务业务要符合国家有关规定。

第十条 香港特别行政区、澳门特别行政区和台湾地区的投资者在内地设立从事电影放映业务的企业参照本规定办理。

第十一条 本规定及其附件自2004年1月1日起施行。本规定及附件施行之日，2000年10月25日国家广播电影电视总局、对外贸易经济合作部和文化部发布的《外商投资电影院暂行规定》同时废止。

附件：

为了促进香港、澳门与内地建立更紧密经贸关系，鼓励香港、澳门服务提供者在内地设立从事电影放映业务的企业，根据国务院批准的《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》和《内地与澳门关于建立更紧密经贸关系的安排》，现对《外商投资电影院暂行规定》中有关香港和澳门服务提供者投资电影院问题作出如下特别规定：

一、自2004年1月1日起，允许香港、澳门服务提供者在内地以合资、合作的形式建设、改造及经营电影院。允许香港、澳门服务提供者拥有多数股权，但不得超过75%。

二、香港、澳门服务提供者在内地投资电影院的其他规定，仍按《外商投资电影院暂行规定》执行。