我国政府采购询价采购程序的缺陷
作者：谷辽海
来源：http://finance.sina.com.cn 2005年11月01日 09:12 中国经济时报
发表时间：2005年11月1日
询价采购（Ｒｅｑｕｅｓｔｆｏｒｑｕｏｔａｔｉｏｎｓ），又称“选购”（Ｓｈｏｐｐｉｎｇ），是我国《政府采购法》所规定的非公开招标采购方式之一，但我们在ＷＴＯ《政府采购协议》中看不到询价采购方法和程序，原因是这种采购方法通常只适用于公共采购合同价值较低的标准化货物或服务的采购，采购资金的金额往往达不到公共采购规则所需要规范的限额标准。
根据我国财政部统计，2004年采用询价采购方式进行采购的规模为281．2亿元，占政府采购总规模的13．2％，仅次于公开招标的采购方式。从这个统计数据来看，适用这种采购方法的频率和规模均远远超过了邀请招标、竞争性谈判等采购方式。那么，我国《政府采购法》所规定的询价采购方法在制度设计方面是否比其他采购方式和采购程序更为科学和完善呢？笔者的回答是否定的。
适用条件和程序与其他采购方法相比无明显的优劣区别。我们首先来看法律条文的具体规定。“采购的货物规格、标准统一、现货货源充足且价格变化幅度小的政府采购项目，可以依照本法采用询价方式采购。”这是我国《政府采购法》第三十二条对询价采购方式所下的定义。感觉读起来特别费解和拗口，倘若改成“采购的货物，规格和标准统一、现货货源充足且价格变化幅度小的政府采购项目，……”是否更好一些。从询价采购的法律界定内容来看，只有货物才能适用询价采购方式，那么其优势与其他的非公开招标采购方式相比较究竟有哪些呢？我们从现行法律规定的内容分析、判断不出来。其次，我们从询价采购与竞争性谈判的程序上来看，根据现行法律所规定的内容，两者几乎雷同，没有实质性的区别，同样也根本看不出来询价采购货物是否比竞争性谈判更能够提高政府采购的工作效率，并降低公共采购资金的成本。
现行法律没有规定询价采购方式的限额标准。根据联合国国际贸易法委员会《货物、工程和服务采购示范法》（以下简称《示范法》）第21条规定，适用询价采购方法的条件是，经国家指定的一个审批机关批准后，询价采购的必须是采购合同的估计值低于采购条例规定的数额，并非按采购实体的特定规格特别制造或提供并已有既定市场的货物或服务可以通过询价采购方式实现。从《示范法》的规定来看，适用询价采购有严格的限制条件，一般是在法律规定的采购资金限额标准以下的货物和服务，且采购合同总价值不大。而我国《政府采购法》所规定的询价采购方式是适用于限额标准以上的货物，这与其他实施公共采购制度的国家和地区对于价值较小的货物和服务采购合同实施灵活的询价采购做法也是截然不同。对于限额标准以上的货物，通过其他采购方式同样能够实现相同的效率目的，那么现行法律规定询价采购方式是否就显得有些累赘了。一部好的采购法律应该具备提高实际工作效率、降低交易成本的作用。故笔者认为，未来的立法应该修改为：“本法所规定的限额标准以下的货物，规格和标准统一、现货货源充足且价格变化幅度小，可选择询价采购。”
询价采购程序本身也存在着不少的缺陷。首先，专家制度存在着同样的缺陷。根据《政府采购法》第四十条规定，采取询价方式采购的，应当成立询价小组。询价小组由采购人的代表和有关专家共三人以上的单数组成，其中专家的人数不得少于成员总数的三分之二。询价小组应当对采购项目的价格构成和评定成交的标准等事项作出规定。询价小组根据采购需求，从符合相应资格条件的供应商名单中确定不少于三家的供应商，并向其发出询价通知书让其报价。从法律规定的内容来看，询价小组一般也是由采购代理机构组建的，主要的专家是接受代理机构委托的，受托的专家对于评定成交的标准、询价文件的制作、成交供应商的选择等事项通常有一定程度的决定权。可是，我国现行的法律制度是很难保证询价小组站在一个公平立场上来评分的。例如，2005年8月11日，宁波市学校装备与电化教育中心在宁波市广播电视大学学生公寓组合柜床项目进行询价采购时遭遇投诉，宁波市财政局经过调查后证实，被投诉人在询价评分过程中的确存在未按询价文件规定的评分标准进行评分。为此，财政局作出相应的投诉处理决定。其次，采购人指定品牌询价几乎是普遍现象。在同一品牌代理商之间的询价，所出现的竞争完全是种虚假现象，所达成的最终成交价格很难说是合理的最低价格。例如，2004年3月，江苏省财政厅处理的一起询价采购投诉案件，江苏省肯瑞汽车贸易有限公司、江苏华兴汽车有限公司、江苏华兴深兰汽车有限公司都是采购编号ＳＪ200402018奥迪轿车（Ａ83．0Ｌ2004款）的代理商，同时受到询价，最终成交的是江苏华兴汽车有限公司。对此，江苏省财政厅认为，投诉供应商的投诉不能成立，本次询价是符合法律规定的。笔者认为，采购人指定一个品牌，然后对几家代理商同时进行询价，此时的最低报价不能说明是经过充分竞争的合理价格。因为一个品牌的几家代理商，应该只能视其为一家产品供应商。
综上所述，询价采购方法和程序主要来源于《示范法》的规定，但国际公认的采购规则中精华的东西并没有为我国的《政府采购法》所吸收。需要引起关注的是，除了货物和服务招标投标的行政规章，我国财政部至今还没有出台一部询价采购方式的行为规范。（24）
(注:本文作者谷辽海为北京市辽海律师事务所主任\高级律师)
湖北省人民政府关于印发《湖北省人民政府工作规则》的通知
湖北省人民政府
湖北省人民政府关于印发《湖北省人民政府工作规则》的通知
鄂政发〔2008〕24号
各市、州、直管市及神农架林区人民政府，省政府各部门：
《湖北省人民政府工作规则》已经2008年2月18日召开的省政府第一次常务会议通过。现予印发。
湖北省人民政府
二○○八年四月十八日
湖北省人民政府工作规则
第一章总则
一、省第十一届人民代表大会第一次会议产生的新一届省政府，根据宪法和地方各级人民政府组织法的有关规定，结合省政府工作实际情况，制定本规则。
二、省政府工作的指导思想是，高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，执行党的路线方针政策，全面履行政府职能，努力建设服务政府、法治政府、责任政府、效能政府、廉洁政府。
三、省政府工作的准则是，实行科学民主决策，坚持依法行政，推进政务公开，健全监督制度，加强廉政建设。省政府工作要切实做到“四个统一”，即统一领导、统一思想、统一行动、统一步调，坚决维护省委的核心领导，坚决服从省委的统一部署，把省委的决策部署化为政府的自觉行动，创造性地加以落实，提高政府执行力和公信力。
第二章组成人员职责
四、省政府组成人员要履行宪法和法律赋予的职责，执政为民，忠于职守，求真务实，勤勉廉洁。
五、省政府实行省长负责制和民主集中制，省长领导省政府的工作。副省长、秘书长协助省长工作。省长出国访问期间，由常务副省长主持省政府工作。
六、省长召集和主持省政府全体会议和省政府常务会议。省政府工作中的重大事项，必须经省政府全体会议或省政府常务会议讨论决定。
七、副省长、秘书长按分工负责处理分管工作，受省长委托，负责其他方面的工作或专项任务。副省长、秘书长之间要相互支持、相互配合。
八、秘书长在省长领导下，协助常务副省长处理省政府的日常工作。
九、各委员会、各厅、各办公室实行主任、厅长负责制，由其领导本部门的工作。
省政府各部门根据法律、法规和省政府的规章、决定、命令，在本部门的职权范围内履行行政职责。
省审计厅在省长领导下，依照法律、法规规定独立行使审计监督职能，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。
十、省政府各部门要各司其职，各尽其责，顾全大局，精诚团结，维护政令统一，切实贯彻落实省政府各项工作部署。省政府各部门的立场必须和省政府的立场完全一致，不能只代表某个方面的利益。部门之间要协调配合，形成工作合力，尤其对于涉及多个部门的工作和事项，要及时沟通、相互支持、通力协作，不能相互推诿、扯皮。
第三章全面履行政府职能
十一、省政府及各部门要全面履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能。
十二、加强对全省经济运行的引导与调控，调整和优化经济结构，发展对外经济贸易和经济合作，促进全省经济又好又快发展。
十三、严格市场监管，推进公平准入，完善监管体系，规范市场执法，形成统一开放竞争有序的现代市场体系。
十四、加强社会管理，强化政府促进就业和调节收入分配职能，完善社会保障体系，健全基层社会管理体制，妥善处理社会矛盾，维护社会公平正义和社会稳定，健全突发事件应急管理机制。
十五、强化公共服务，完善公共政策，健全公共服务体系，增强基本公共服务能力，促进基本公共服务均等化。
第四章实行科学民主决策
十六、省政府及各部门要健全重大事项决策的规则和程序，完善群众参与、专家咨询和政府决策相结合的决策机制。
十七、省政府重大行政决策依法要向省人大及其常委会报告，向省政协通报并协商。重大行政决策的立项、论证和评估一般都应当邀请省人大代表参与，并重视征询省政协委员的意见。省人大常委会、省政协和省人大代表、政协委员就决策事项提出的重要意见、建议和提案，要认真研究，在规定的时间内作出答复。
十八、省政府各部门提请省政府研究决定的重大事项，都必须经过深入调查研究，并经专家或研究、咨询机构等进行必要性、可行性和合法性论证；涉及相关部门的，应当充分协商；涉及地方的，应当事先听取意见；涉及重大公共利益和人民群众切身利益的，要向社会公开征求意见，必要时应举行听证会。
十九、省政府在做出重大决策前，根据需要通过多种形式，直接听取民主党派、社会团体、专家学者、基层群众等方面的意见和建议，健全专家咨询制度和社情民意反馈制度。
二十、省政府各部门必须坚决贯彻落实省政府的重大决策，及时跟踪和反馈执行情况，建立和完善民主科学决策的监督制度和决策失误责任追究制度。省政府办公厅要加强督促检查，通过明察暗访、情况通报等多种方式，建立督查信息反馈机制，提高督查质量和效率，确保政令畅通。
第五章坚持依法行政
二十一、省政府及各部门要认真贯彻依法治省方略，把依法行政贯穿于政府决策、执行、监督的全过程，严格按照法定权限和程序履行职责，行使行政权力。
二十二、省政府根据经济社会发展的需要，适时向省人大及其常委会提出地方性法规议案，制定政府规章，修改或废止不相适应的政府规章、行政措施或决定。拟订和制定与群众利益密切相关的地方性法规草案和政府规章，原则上都要公布草案，向社会征求意见。
政府规章实施后要进行后评估，发现问题，及时完善。
二十三、省政府各部门制定的规范性文件，必须符合宪法、法律、法规和省政府的规章、决定、命令，并征求相关部门的意见，确保政令统一；涉及两个及以上部门职权范围的事项，应由省政府制定规章、发布决定和命令，或由有关部门联合制定规范性文件。其中，涉及群众切身利益、社会关注度高的事项，应当事先请示省政府；部门联合制定的重要规范性文件发布前须经省政府批准。部门规范性文件应当依法及时报省政府备案，由省政府法制机构审查并定期向省政府报告。
二十四、提请省政府讨论的地方性法规草案和审议的政府规章草案由省政府法制机构审查或组织起草，政府规章的解释工作由省政府法制机构承办。
二十五、严格行政执法责任制、评论考核制和执法过错追究制，有法必依、违法必究，公正执法、文明执法。
第六章推进政务公开
二十六、省政府及各部门要大力推进政务公开，健全政府信息发布制度，完善各类公开办事制度，提高政府工作透明度。
二十七、省政府全体会议和常务会议讨论决定的事项、省政府及各部门制定的政策，除需要保密的外，应及时公布。
二十八、凡涉及群众切身利益、需要群众广泛知晓的事项以及法律、法规规定需要公开的其他事项，均应通过政府网站、政府公报、新闻发布会以及报刊、广播、电视等方式，依法、及时、准确地向社会公开。
第七章健全监督制度
二十九、省政府要自觉接受省人大及其常委会的监督，认真负责地报告工作，接受询问和质询，依法备案政府规章；自觉接受省政协的民主监督，虚心听取意见和建议。
三十、省政府各部门要依照有关法律、法规的规定接受司法机关实施的监督，对人民法院受理的行政案件要积极出庭应诉、答辩，对人民法院作出的生效行政判决和裁定要自觉履行。要自觉接受监察、审计等部门的监督。对监督中发现的问题，要认真查处和整改并向省政府报告。
三十一、加强行政系统内部监督，健全政府层级监督制度。省政府及各部门要加强行政复议工作，进一步畅通行政复议渠道，提高行政复议办案质量，及时纠正行政机关违法或不当的行政行为，并主动征询和认真听取各地政府及其部门的意见和建议。
三十二、省政府及各部门要接受新闻舆论和群众的监督。对新闻媒体报道和各方面反映的重大问题，省政府有关部门要积极主动地查处和整改并向省政府报告。
三十三、省政府及各部门要重视人民群众来信来访工作，进一步完善信访制度，确保信访渠道的畅通；省政府领导同志及各部门负责人要亲自阅批重要的群众来信。
三十四、省政府及各部门要推行行政问责制度和绩效管理制度，明确问责范围，规范问责程序，严格责任追究。
第八章加强廉政建设
三十五、省政府及各部门要从严治政。对职权范围内的事项要按程序和时限积极负责地办理，对不符合规定的事项要坚持原则不得办理；对因推诿、拖延等官僚作风及失职、渎职造成影响和损失的，要追究责任；对越权办事、以权谋私等违规、违纪、违法行为，要严肃查处。
三十六、省政府及各部门要严格执行财经纪律，规范公务接待，不得用公款相互送礼和宴请，不得接受地方的送礼和宴请。要艰苦奋斗、勤俭节约，切实降低行政成本，建设节约型机关。
三十七、省政府组成人员要廉洁从政，严格执行中央有关廉洁自律的规定，不得利用职权和职务影响为本人或特定关系人谋取不正当利益；要严格要求亲属和身边的工作人员，不得利用特殊身份拉关系、谋私利。
第九章会议制度
三十八、省政府实行省政府全体会议、省政府常务会议和省政府专题办公会议制度。
三十九、省政府全体会议由省长、副省长、秘书长和省政府组成部门的各委员会主任、各厅厅长、各办公室主任组成，由省长召集和主持。省政府全体会议的主要任务是：
（一）传达贯彻党中央、国务院和省委的重要指示、决定和会议精神；
（二）讨论决定省政府工作中的重大事项；
（三）部署省政府的重要工作；
（四）通报形势，讨论其他需要省政府全体会议讨论的事项。
省政府全体会议一般每半年召开一次，根据需要可安排市（州）人民政府和有关部门、单位负责人列席会议。
四十、省政府常务会议由省长、副省长、秘书长组成，由省长召集和主持。省政府常务会议的主要任务是：
（一）传达和讨论党中央、国务院和省委的重要指示、决定，提出贯彻意见；
（二）讨论决定省政府工作中的重要事项；
（三）讨论通过提请省人民代表大会及其常委会审议的议案；
（四）审议通过由省政府制定和公布的政府规章；
（五）通报和讨论省政府其他事项。
省政府常务会议一般每周召开一次。根据需要可安排有关部门、单位主要负责人列席会议。
四十一、省长、副省长召集并主持省政府专题办公会议，研究、处理省政府工作中的一些专门问题，根据需要不定期召开。
四十二、提请省政府全体会议和省政府常务会议讨论的议题，由省政府分管领导同志协调或审核后提出，报省长确定；会议文件由省长批印，汇报材料由省政府分管领导同志批印。省政府全体会议和省政府常务会议的组织工作由省政府办公厅负责，会议议题和汇报材料于会前送达省政府领导同志。
四十三、省政府领导同志不能出席省政府全体会议或省政府常务会议，向省长请假。
省政府各部门参加省政府全体会议和常务会议必须是主要负责人，除汇报单位外，一律不带副职或助手。各部门主要负责人不能与会，会前必须向省政府办公厅请假，由省政府办公厅汇总后向省长报告。
四十四、省政府全体会议和省政府常务会议的纪要，由省长或常务副省长签发。
四十五、省政府及各部门召开的工作会议，要减少数量，控制规模，严格审批。以省政府名义召开的全省性会议，要经省政府常务会议同意；应由省政府各部门召开的全省性会议，不以省政府或省政府办公厅名义召开，不邀请市（州）、县政府负责人出席，确需邀请的须报省政府批准。全省性会议应尽可能采用电视电话会议等快捷、节俭的形式召开。
第十章公文审批
四十六、各地、各部门报送省政府的公文，应当符合《国家行政机关公文处理办法》和《湖北省国家行政机关公文处理实施细则》的规定。除省政府领导同志交办事项和必须直接报送的绝密事项外，一般不得直接向省政府领导同志个人报送公文。各部门报送省政府的请示性公文，涉及其他部门的，应事先征求相关部门意见。部门间如有分歧意见，主办部门的主要负责人要主动协商，达成一致；不能取得一致意见的，应列出各方理据，提出办理建议。
四十七、各地、各部门报送省政府审批的公文，由省政府办公厅按照省政府领导同志分工呈批，并根据需要由省政府领导同志转请其他省政府领导同志核批，重大事项报省长审批。
四十八、省政府制定的政府规章，发布的决定、命令，向省人大或省人大常委会提出的议案以及人事任免事项，由省长签署。
四十九、省政府正式文件（鄂政发、鄂政文），经分管副省长审核后，由常务副省长或省长签发；省政府函件（鄂政函），一般由分管副省长签发，如涉及重大事项，由秘书长审核、分管副省长签署意见后，报常务副省长或省长签发。
省政府办公厅正式文件（鄂政办发），一般由分管副省长或秘书长签发，如涉及重大事项，由秘书长审核、分管副省长签署意见后，报常务副省长或省长签发；省政府办公厅函件（鄂政办函），一般由分管副秘书长签发，如有需要，报秘书长、副省长或省长签发。
五十、省政府及各部门要进一步精简公文，部门职权范围内的事务，由部门自行发文或联合发文，不得要求省政府批转或省政府办公厅转发。要在严格安全保密的前提下，充分利用信息化系统，加快网络化办公进程，提高公文处理时效。
第十一章纪律和作风
五十一、省政府组成人员要坚决贯彻执行党和国家的路线方针政策以及工作部署，严格遵守纪律，有令必行，有禁必止。省政府及各部门要做到勤政、廉政、善政。
五十二、省政府组成人员必须坚决执行省政府的决定，如有不同意见可在省政府内部提出，在没有重新做出决定前，不得有任何与省政府决定相违背的言论和行为；代表省政府发表讲话或文章，个人发表涉及未经省政府研究决定的重大问题及事项的讲话或文章，事先须经省政府同意。
五十三、省政府各部门发布涉及政府重要工作部署、经济社会发展重要问题、与群众利益密切相关事项的信息，要经过严格审定，重大情况要及时向省政府报告。
五十四、省政府组成人员要严格遵守保密纪律和外事纪律，严禁泄漏国家秘密、工作秘密或者因履行职责掌握的商业秘密等，坚决维护国家的安全、荣誉和利益。
五十五、省政府组成人员要做学习的表率，省政府及各部门要建设学习型机关。
五十六、省政府及各部门要提倡“少开会、开短会，少发文、发短文，少讲话、讲短话”的务实作风。省政府领导同志要深入基层，调查研究，指导工作，解决实际问题。下基层要轻车简从，减少陪同，简化接待；不要地方负责人到行政区域分界处迎送；不吃请，不收礼。
五十七、省政府领导同志不为部门和地方的会议活动等发贺信、贺电，不题词。因特殊需要发贺信、贺电和题词，一般不公开发表。省政府领导同志出席会议活动、下基层考察调研的新闻报道和外事活动安排，按有关规定办理。
五十八、省政府组成人员要严格执行请销假制度。省长离鄂出访、出差和休假，应事先报告省委书记和省人大常委会主任。副省长、秘书长离鄂出访、出差和休假，应事先报告省长，由省政府办公厅通报省政府其他领导同志。
省政府各部门主要负责人离鄂外出，应事先向省政府办公厅报告，由省政府办公厅向省政府领导同志报告。
省政府直属特设机构、直属机构、办事机构、直属事业单位适用本规则。
二○○八年四月十八日
